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电力安全技术杂志在线阅读
电力安全亟待加强(三)
石少华
(Е务院安专咨询委,北京100713)
---文章选自电力安全技术杂志
作者简介：
石少华,原国家安监总局政策法规司副司长,现任国家安全 生产法规标准专家组副组长(首席法律专家)、中国能源法研究会 会长。主持创建了我国煤炭工业法律体系和安全生产法律体系,是 我国第1代政府法制工作者和著名的煤炭、能源和安全生产法律专 家,是《安全生产法》的主要执笔人和修改工作顾问。
引言
电力行业是一个由基木建设、发电、输配电 供电等多环节组成的资金密集型、技术密集型行业。
长期以来,我国电力行业的安全生产工作不断得到 加强,各类生产安全事故居于较低水平。但是,电 力行业发展过快、安全管理松弛,近年来各类生产 安全事故呈上升趋势。以2016年为例,全年几乎 每月都有电力伤亡事故发生,其中中央电力企业事 故居多。据统计, 2016年全国共发生电力事故伤 亡事故48起、死亡162人,平均每月4起、死亡13.5人。这是建国以来电力事故最多最高的年份。
继"2016-08-11"湖北省当阳市马店研石发 电厂高压蒸汽管道爆管重大事故(死亡22人、伤 4人)之后,又发生了"2016-11-24"江西丰城发 电厂冷却塔施工平台坍塌特别重大事故(事故死亡 73人、伤2人,直接损失10 197万元),这些触目 惊心的电力重、特大事故教训深刻,发人深省。为 何长期事故少、不作为高危行业的电力行业出现了 如此集中、如此严重的安全状况?这说明从总体上 看,电力行业的安全生产工作被淡化了、弱化了,
-些电力企业负责人片面追求规模效益,口头重视、 实际不重视安全生产工作。譬如,有的负责人从来不主持安全工作会议,不参与安全检查,不参加安全教育培训,不知道或不履行法定职责,不遵守安全规章制度,经常拍大腿式决策;有的负责人把能力最差或较差的人安排到安全岗位,安全岗位排名在末位;有的负责人认为安全部门就是消灾铲事的,各种安全检查,整改,审核都由其统统包揽;有的负责人认为安全部门是可有可无的辅助部门,花钱部门,只要与安全有关的支出,都可以缩减;有的负责人分配安排安全工作时,把所有带“安全”的工作都交给安全部门,导致安全人员对内要现场安全检查和督促隐患整改,对外则做做表面文章,应付各种检查;有的负责人轻奖重罚,无事故不奖励或基本上没奖励,有事就罚款,把事故原因归结为员工素质低、违规违章,却从不找领导原因,等等。
总之,电力行业生产安全事故上升是思想松懈麻痹利益驱动和管理混乱等多种因素导致的,是多年积累形成的。从根本上说,是电力行业企业没有高度重视和抓好安全生产工作,没有不折不扣地贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于安全生产工作的一系列重要理念、重大决策和举措。
2017-11-17,国家发展和改革委员会和国家能源局印发的《国家发改委国家能源局关于推进电力安全生产领域改革发展的实施意见》 (下称《实施意见》),正是根据《党中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》的部署要求,紧密结合全国电力安全生产领域的实际,坚持问题导向,抓住了当前普遍存在的一些突出问题、疑难问题,提出了明确、可操作的具体意见措施,对扭转当前全国电力安全形势严峻、事故高发的状况具有重要意义。因此,在学习贯彻《党中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》的同时,电力行业企业还必须认真落实《实施意见》。
1落实电力安全生产责任
1.1压实企业安全生产主体责任
这里关键是要抓住“压实”,自上而下地明确安全责任、落实安全责任,一级抓一级。
(1)明确安全生产的责任主体是电力企业,企业是安全生产最重要的、第一的主体,确保安全生产责无旁贷。
(2)通过建章立制,实现企业全员安全生产责任制。凡是与安全生产有关的工作岗位及从业人员,均应做到以岗定责、有岗必有责。
(3)明确企业安全生产第一责任者,即法定代人n实际控制人,要切Rn11
十八条规定的7顶法定职责,尽职履责。这里所称 的企业实际控制人,主要是指法定代表人以外的对 企业生产经营具有实际决策权的人员,如有限责任 公司中的控股方及个人经营的投资人等。他们虽然 不直接出任企业法定代表人,但也是企业安全生产 第一责任者。
(4)要求企业安全管理做到安全责任,管理,投入,培训和应急救授“五到”位。
(5)电力企业及其主要负责人必须严格遵守安 全生产法律、法规,依法生产经营,确保安全生产。
(6)各电力企业和电力项目参建单位应当自觉 接受上级派出的能源监管机构及地方政府有关部门 的安全监督管理。上述安全责任各有其属,各负其 责。如丰城发电厂特别重大事故的工程总承包单位 中南电力设计院有限公司对施工方案审查不严,对 分包施工单位缺乏有效管控,未发现和制止施工单 位项目部违规拆模等行为,其上级公司中国电力工 程顾问集团有限公司和中国能源建设集团(股份) 有限公司,未有效督促其认真执行安全生产法规标 准,工程监理单位上海斯耐迪工程咨询有限公司末 按照规定要求细化监理措施,对拆模工序等风险控 制点失管失控,未纠正施工单位违规拆模行为,其 上级公司国家核电技术有限公司,对其安全质量工 作中存在的问题督促检查不力;工程建设单位江西 丰城3期发电厂及其上级公司江西赣能股份有限公 司和江西省投资集团公司,未按规定组织对工期调 整的安全影响进行论证和评估,项目建设组织管理 混乱。所以,在国家追究的法纪责任78人中包括 了相关责任人员。
1.2明确行业安全生产监管法定责任
《实施意见》明确了电力行业主管部门的职责。
(1)明确了国家能源局的4项安全监管职责, 即依据国家法律法规和部门职责,切实履行电力行 业安全生产监督管理责任;不断完善电力安全生产 政策法规体系和标准规范体系;指导地方电力管理 等有关部门加强电力安全生产管理相关工作;统筹 部署全国电力安全监管工作,组织开展电力安全生 产督查,强化监管执法,严厉查处违法违规行为。
(2)规定国家能源局派出的能源监管机构应依 据国家规定职责和法律法规授权,开展相关工作, 并接受地方政府的业务指导。对于行业安全监管不到位的,要承担法纪责任。如中国电力企业联合会所属电力工程质量监督总站因违规使用建设单位人员组建江西丰城发电厂3期扩建工程质量监督项目站,未能及时发现和纠正压缩合理工期等问题;国家能源局电力安全监管司、华中监管局,因履行电力工程质量安全监督职责存在薄弱环节,对电力工程质量监督总站的问题失察,相关人员都被追究了法纪责任。
1.3落实地方政府安全生产管理法定责任
按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全管生产经营必须管安全”和"属地分级管理”的原则地方各级政府电力管理等有关部门按照国家法律法规及有关规定,履行地方电力安全管理责任,将安全生产工作作为行业管理的重要内容,督促指导电力企业落实安全生产主体责任,加强电力安全生产管理。地方政府电力安全部门若不履行职责,也要受到查处。如丰城市政府及其相关职能部门,违规同意及批复设立混凝上搅拌站,对违法建设、生产和销售预拌混凝土的行为失察,对丰城发电厂特别重大事故负有失职、渎职之责,相关领导及技术人员都受到查处。
2完善安全监管体制
2.1健全电力安全监管体系
健全监管体系是完善监管体制的基础。《实施意见》明确要求分别建立健全国家与地方2级电力安全监管体系。国家要加强电力安全监管体系建设,逐步理顺电力行业跨区域监管体制,明确行业监管、区域监管与地方监管职责,鼓励有条件的地区先行先试。地方各级政府电力管理等有关部门积极协助、配合国家能源局及其派出的能源监管机构,构建上下联动、相互支撑、无缝对接的电力安全监管体系。
2.2完善电力安全监管职能
根据国务院授权,国家能源局依法依规履行电力行业安全监管职责,组织、指导和协调全国电力安全生产监管工作。各派出能源监管机构应根据国家规定的职责和法律法规授权,履行电力安全监管职责,加强监管执法,严厉查处违法违规行为。地方各级政府电力管理等有关部门依法依规履行地方电力安全管理责任,并积极配合上级派出的能源监管机构做好相关工作。
2.1化电力安全协同监管
11前,全国各地的电力安全竹理部门及其职责不尽相同,与国家电力主管部门及派出机构不大对口,职责外工也各不相同,难以形成齐抓其管的合力,所以需要加强协同配合,“实施意见“按照”齐抓共管”原明,要求国家能源扁及其派出的能源监管机构加强与地方各级政府电力管理等有关部门1的沟通联系,强化协同监管,形成工作合力,联合组织开展安全检查,安全执法等工作,积极配合,协助安监等相关专业部门做好安全监管工作。
2.4规范电力事故调查工作
依照《电力安全事故应急处置和调查处理条例》 的规定, 《实施意见》具体明确了特别重大电力事 故由国务院或者国务院授权的部门组成事故调查组 进行调查,重大电力事故,由国家能源局组织或参 与调查,派出能源监管机构和省级政府电力管理等 有关部门参加,较大电力事故,由派出能源监管机 构组织或参与调查,省级政府电力管理等有关部门 参加,一般电力事故,由派出能源监管机构视情况 组织或参与调查。
3严格安全生产执法
3.1严肃安全生产事故查处原则。
查处电力生产安全事故必须遵循“四不放过”(1)确定事故责任主体和责任人,严格事故调在处理,严肃查处事故责任单位和责任人。
(2)对于发生事故的单位,负责组织事故调查 的部门要在事故结案后1年内对其进行评估。对存 在履职不力、整改措施不落实或落实不到位的,应 依法依规严肃追究有关单位和人员责任,并及时向 社会公开。
(3)发生事故的企业内部也要加大安全生产责 任追究力度,严格事故责任处理,研究建立责任处 理与职务晋升挂钩机制。
(4)对被追究刑事责任的生产经营者实施相应 的职业禁人。依照《安全生产法》第91条第3款 的规定,生产经营单位的主要负责人依照前款规定 受刑事处罚或者撤职处分的,自刑罚执行完毕或者 受处分之日起, 5年内不得担任任何生产经营单位 的主要负责人;对重大、特别重大生产安全事故负有责任的,终身不得担任本行业生产经营单位的主 要负责人.
3.2强化安全监管行政执法
(1)加强电力安全执法检查工作。执法检查人 员应当严格依法履行职责,完善执法程序规定,规 范行政执法行为,对发现的危及安全的情况要及时 予以纠正,对存在的违法违规行为要坚决予以制止.
(2)完善通报、约谈制度,对事故多发额发 企业履职不到位及其他涉及安全的重大事项,要及 时予以通报或约谈企业负责人,责令其整改。
(3)积极推进电力安全生产诚信体系建设。完普安全生产不良记录和“黑名单”制度,建立失信惩成和守信激励机制。
(4)畅通"12398"能源监管热线,加大社会 参与监督电力安全生产违法违规问题的力度。
3.3健全安全生产考核激励机制
(1)健全电力安全生产考核评价体系,坚持过 程考核和结果考核相结合,科学设定可量化的考核 指标。
(2)建立安全生产绩效与履职评定,职务晋升,奖励惩处挂钩制度,落实安全生产”一票否决”制。
(3)企业要研究建立以安全绩效为引导的动态薪酬管理制度,研究试行企业领导班子年度及离任专项安全履职评价考核制度,严格落实“一岗双责”考核机制。在这个问题上,电力主管部门和电力企 业均应重视激励机制与惩罚机制的有机结合,坚持 奖罚并重、奖罚相当,避免只罚不奖、重罚轻奖。
3.4加强安全信息管理
规范电力事故事件及相关信息的报送工作,畅 通报送渠道,确保报送及时、准确、完整。对于瞒 报、谎报、漏报、迟报事故的单位和个人,依法依 规予以处理。完善安全生产执法信息公开制度,建 立电力安全信息共享平台,及时发布安全信息。
3.5严格安全生产监管责任追究
《实施意见》要求研究制定电力安全生产监管 权力和责任清单,尽职免责,失职问责。建立电力 安全生产全过程责任追溯制度,杜绝安全生产领域 项目审批、行政许可、监管执法等方面的违法违规 行为。
习近平总书记要求建立“党政同责,一岗双责,齐抓共管,失职追责”的安全生产责任体系。“失职追责”的基础和前提是明确和落实”党政同责,一岗双责,齐抓共管”、“失职追责”的关键是明确谁是责任主体,谁负有安全责任,谁实施了安全违法违纪行为和谁应当承担法纪责任。对政府部门而 言,电力安全监管执法的权力和职责主要来自于法 律法规及本级政府的授权;违法违纪者可能受到党 纪政纪责任和法律责任的追究;法律责任方式主要 有行政处罚和刑事处罚。搞清楚这些问题才有可能 制定出主体明确、责任明晰、权责界限分明的监管 权力和责任清单。对企业而言,不搞就事论事,要 追根溯源。安全责任要从企业立项、建设施工,到 建成投产运营,实行全过程追溯。这种倒逼、倒追机制就是要从源头直至整个生产经营全过程明确并 落实企业的安全责任,这样也利于责任追究。
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